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作者｜王禹涵 供职于中国人民银行翁牛特旗支行
责任编辑｜杨琪
编者按
国库业务是国家财税政策落地以及政府预算收支执行的关键环节。党的二十大报告明确提出：“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。”而作为财政政策、货币政策衔接点的各项国库业务将直面改革。本文以中国人民银行基层国库为视角，分析财税体制改革背景下经理国库业务中国库资金运行风险节点并提出相关建议。
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国库会计管理改革回顾
税收体制改革持续推进。一是税收结构不断优化。地方税、直接税体系得到健全，直接税比重从2011年的28.4%上升至2021年的36%。2016年5月1日营业税改增值税全面推开试点。2016年7月1日起,资源税从价计征改革，同时水资源税进行改革试点。2018年，国税地税机构合并，同年《中华人民共和国环境保护税法》施行，实现了排污费“费改税”。
二是税收征管体制改革持续深化。2019年1月1日起，由税务部门统一征收各项社会保险费和先行划转的非税收入。截至2023年初，从全国层面看如国家重大水利工程建设基金、土地保持补偿费、国有土地使用权出让收入等70余项非税收入已划转至税务部门负责征收。
减税降费政策有力实施。一是持续深化增值税改革。2017年推行增值税税率由四档简并至三档改革；2018年起推出深化增值税改革三项重大举措，具体包括降低税率、对部分行业试行留抵退税、统一小规模纳税人标准三项改革；2019年正式建立留抵退税制度，推出阶段性加计抵减政策；2020年至2021年，分批次出台多项扶持政策，扩大部分先进制造业全额退还增量留抵退税政策范围。2022年将范围扩大至符合条件的全部小微企业，并一次性退还小微企业存量留抵税额。
二是建立综合与分类相结合的个人所得税制度。2019年1月1日起，个人所得税制度由分类税制转变为综合与分类相结合税制，居民个人的综合所得合并纳税，增加专项附加扣除制度，有效降低中低收入者税负。
三是企业所得税制度不断优化。2017年至2018年，分两步走将企业研发费用加计扣除比例提高至75%。2019年至2022年，进一步提高企业所得税优惠政策的精准性和普惠性，降低小微企业门槛、扩大高新技术企业范围、提高科技型中小企业、高新技术企业研发费用加计扣除比例等。
财政预算管理一体化逐步实施。2019年起，国家财政部开始预算管理一体化建设工作, 其内容主要分别为全国政府预算管理的一体化、各部门预算管理的一体化、预算全过程管理的一体化、预算项目全生命周期管理的一体化以及全国预算数据管理的一体化。一体化建设工作作为提升财政预算管理现代化建设的重要环节，有助于向纵深推进预算管理改革，实现对各级预算数据的上下贯通和集中管理。截至2023年初，财政预算管理一体化系统基本覆盖县级及以上行政区划和预算单位，初步实现了预算管理各环节的衔接贯通，以及上下财政部门和预算单位的业务协同和数据共享。
财政资金直达机制有效建立。2020年《政府工作报告》指出，“财政赤字规模比去年增加1万亿元，同时发行1万亿元抗疫特别国债……上述2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层，直接惠企利民。主要用于保就业、保基本民生、保市场主体”。2021年，建立并推行直达资金常态化管理机制，将27项转移支付整体纳入直达范围，资金规模扩大到2.8万亿元，基本覆盖中央财政民生补助资金，重点支出得到有效保障。2022年，财政部通过优化支出结构、增加特殊上缴收入、安排一次性转移支付等手段，加大财力下沉力度，直达资金扩大到4.1万亿元，重点向财力困难及欠发达地区倾斜，切实保障基层财政平稳运行，增强基层“三保”能力。
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相关改革对国库资金运行的影响
国库资金运行种类更加丰富完整。随着财税改革的持续推进，国库集中支付和非税收缴改革全面推开，逐步推动实现“预算收支一本账”，国库部门核算管理的资金更加丰富完整。收入方面，“费改税”稳步实施。政府部门用税收取代一些具有税收特征的收费，规范政府收入机制。如，水资源费改为水资源税、排污费改为环境保护税等，税收种类不断增加。同时，为提高基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费等社会保险费征管职责划转税务部门并直接缴入国库，成为国库会计核算的重要内容之一。支出退付方面，伴随各项财税政策的出台，政策变化导致预算支出科目增多且更加细化，财政直达资金作为一次性财力安排，通过国库部门直达基层，切实发挥保基层运转等作用。小微企业税费减免、个人所得税综合所得年度汇算清缴退税、增值税留抵退税、“退抵欠”等惠企利民政策相继推出，国库部门积极采取措施优化业务流程，确保企业和个人第一时间享受政策红利。
国库资金运行规模及业务量增加。国库服务范围的不断拓展，导致国库资金运行规模显著增长。以近几年数据为例，2019年，国家陆续实施个人所得税专项附加扣除、下调增值税税率、降低社会保险费费率、增值税期末留抵退税等一系列减税降费政策，改革进程的推进提高了国库业务量；2020年，中央持续加大对地方的转移支付力度，中央补助地方款同比增长52.5%。伴随全国机关事业单位社保费（不含职业年金）、城乡居民基本养老、基本医疗保险费、企业个体工商户和灵活就业人员社保费移交至税务部门征收，国库部门配合税务部门办理社保基金入库；2021年，全国债券资金入库规模同比增加，其中再融资债占比提高；2022年，各级国库共办结增值税留抵退税2.46万亿元（不含退库退回数据），规模为上年的3.8倍；其中4月至7月办结留抵退税金额占全年总规模的79%。中央转移支付规模同比增长23.6%，增速为2012年以来最高。通过国库收缴的社会保险基金规模同比增长12.4%，通过国库划转的社会保险基金同比增长12.3%。
国库资金运行信息化体系日益成熟。随着各项财税体制改革的不断推进，国库部门主动适应各项要求，积极推动经理国库科学化、规范化和现代化发展，核算体系日益健全，目前已形成以国库会计数据集中系统（以下简称“TCBS”）、国库信息处理系统（以下简称“TIPS”）和国库管理信息系统为核心，以各地方国库特色系统为补充的国库信息化体系，高效促连财税关库银的国库资金运行和信息传输，有效支撑了经理国库体制高效运行。同时，结合各项财税改革和工作要求，国库部门持续不断对各项业务系统进行优化和升级，为保障财税金融改革落地提供技术支持。如，财关库银横向联网缴税业务全国推广上线，税收业务实现电子化全覆盖；财政支出无纸化系统上线后，基本取消了纸质手工业务流程，集中支付、实拨等业务全面实现无纸化。
国库资金运行模式更加直接高效。在配合推进改革的过程中，国库部门强化服务意识，国库在国家预算收支中的执行和监督效能提升，促进实现了预算收入直达入库、预算支出及时到账，进一步提升了国库资金运行效率。收入方面，不断优化非税收入电子化收缴方式，减少非税收入收缴环节，逐步实现由税务统一征收并直达入库，提高入库效率的同时有效抑制非税收入征缴过程中的违规现象，确保政府财政资金的完整性。支出方面，更新国库集中支付模式，积极探索各项补助资金实现从国库单一账户直接惠企利民。
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改革背景下经理国库面临的
资金运行风险
国库管理风险。一是人员管理有待加强。当前人员管理存在薄弱环节，如，国库各岗位专职人员不足，兼职现象普遍存在。这种情况下，兼职人员进行账务处理普遍侧重于业务操作，忽视对业务原理的精通和掌握，不利于国库资金风险控制。二是业务管理水平有待提高。如，预算管理一体化系统推行后，国库部门难以对系统预留印鉴进行辨别和管理。三是外部沟通衔接需要通畅。各项财税改革的推进以及财税政策的贯彻落实，需要中国人民银行与财政、税务、海关等部门协同配合。由于部门间信息不对称、沟通协作不通畅等问题，给处于业务操作端的国库部门带来挑战，不利于政策有效执行的同时易引发风险。
国库监督风险。目前，预算收支业务电子化进程逐步加快，但国库监督手段相对滞后，易形成监管漏洞。如，一体化系统上线后，面对大量数据信息，难以实现有效监督。另外，国库监督效能发挥不足。财政预算管理一体化推行后，在先支付、后清算模式下，国库如何进行事前把关和控制，需要进一步研究探索。同时，政府对国库做好新增财政资金“点对点”拨付、做好相关服务和监督工作提出明确要求。但实际中，直达资金拨付使用情况主要依托于财政部门提供，部分地方财政在资金对外使用时并未在支付凭证上注明资金性质，导致国库部门难以进行监督。
业务处理技术风险。一是系统功能有待完善。目前，国库与财政、税务、金融机构的大部分对账工作仍采用纸质、人工方式进行，对账效率较低，耗时耗力，时效性和准确性难以保证。二是系统应急能力有待增强。业务处理信息化进程的不断加快，海量预算收支数据信息汇入，对国库系统的稳定性、可靠性提出了更高要求，由于国库业务系统应急保障能力，以及TIPS、TCBS系统应急灾备系统建设有待完善，亟需建立健全外部系统连接应急管理机制，进一步提升应对特殊紧急情况的快速恢复能力。
业务操作风险。一是业务处理方式引发的操作风险。国库业务逐步向电子化过渡并提升业务办理效率的同时，如预算管理一体化上线后，国库业务人员在前台受理商业银行发送的集中支付清算或退清算凭证时，主要是通过无纸化系统进行凭证审核，操作人员若未对所有凭证进行还原审核，会出现漏审资金支出账户、账号等重要要素的情况，导致因操作不当产生新的风险。二是业务量激增引发的操作风险。如在个税退税、增值税留抵退税等减税降费力度不断加大背景下，税务部门采用集中批量发送退税数据信息的方式处理业务，由于时间较紧且业务量大，国库部门在全力保障退税效率、杜绝延压税款的情况下，对于相关退税信息审核不到位的风险有所加大。
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加强国库资金风险防范的相关建议
加强制度建设，夯实国库资金风险防范基础。一是积极参与财税改革的有关顶层设计。依法牢牢把握经理国库的本质要求，牢固树立监督与服务“双支柱”意识，积极参与制定财税改革有关制度，从推动改革及防范风险的角度出发，梳理、明确国库的职责和权限，推动构建财政资金运行监督制衡机制，为国库高质量履职奠定坚实基础。
二是制定财税改革地方实施制度。地方国库在参与推进改革的过程中，把握改革正确方向的同时，要紧密结合地方实际制定相应实施细则，确保各项改革顺利实施。
三是配套完善国库业务操作及管理制度。结合国库业务和信息化发展的新趋势，及时修订完善国库内部业务制度，健全覆盖国库全部业务的制度体系，着力提高制度的全面性、有效性、前瞻性和科学性。
强化业务管理，筑牢国库资金风险防范屏障。一是优化业务风险控制策略。根据业务发展变化，及时梳理业务操作、国库管理过程中存在的风险隐患，对其进行精准评估，并采取有针对性的风险控制策略。
二是健全国库风险控制体系。严守系统安全和国库资金安全两条底线，加强柜面监督和审核；强化岗位间的监督制约，减少业务操作差错；加强国库事后监督，及时全面复审各项国库业务；加大国库业务监督检查力度，推动问题立查立改。
三是完善风险控制机制。针对目前国库业务批量化、电子化等特点，优化业务处理方式，有效防范人为业务操作风险。同时，推动构建全方位非现场监管体系，实现对全部国库业务的监督检查常态化、电子化和自动化。
深化监督管理，构建国库资金风险防范支柱。一是加强预算监督。国库部门应充分发挥处于预算执行环节的优势，深入推进预算监督，保障监督的全面性、及时性和有效性，提升监督实效。
二是加强对财税各项政策执行落地的跟踪监督。国库部门要充分发挥经理国库的体制优势，打通财税政策执行及财税改革落地的“最后一公里”，强化对政策执行及财税改革落地的过程监督，切实提升财税政策及财政改革的成效。
三是要加强对国库监督结果的运用。积极探索建立与人民代表大会、审计等部门的监督信息共享机制，推动形成监管合力，增强国库监督的影响力。
推进系统建设，为有效防范风险提供保障。一是完善国库业务系统功能。坚持需求导向，稳步实施国库电子化监督，深入拓展国库数据分析应用，为业务运行提供功能保障。
二是优化国库业务系统性能。加大对“3T”系统升级改造以及扩容维护，为业务运行提供性能保障。不断提高系统运维能力的同时，实现与财政、税务、海关和商业银行之间高效的信息交换。
三是强化国库业务应急管理。建立健全跨部门应急管理协作机制，增强对与国库业务相关的突发事件的预警和应急处置能力，保证系统稳健运行和业务连续性。
强化队伍建设，打造国库人才队伍培养体系。一是注重学干一体，强化人才梯队化建设。一方面，通过抽调业务人员参加国库条线检查的方式增加其对国库制度和业务的理解；另一方面，通过重点专项工作锻炼培养国库人才。
二是强化国库系统培训。增加举办国库业务培训班次数，提高国库干部的业务功底和知识储备，使国库干部从培训课程中真正学有所思、学有所悟、学有所获。
三是坚持严管与厚爱结合，激励与约束并重，关心关爱国库干部职工。既要给国库干部压担子，激发干事创业的热情，也要为国库干部成长搭平台，厚植年轻干部脱颖而出的土壤，打造高素质专业化队伍。
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